Oleh: Yovi Oktaria, Dkk (Tim Riset Yuris Muda Indonesia)

Dalam teori struktur parlemen, ada tiga prinsip perwakilan yang dikenal di dunia, yaitu : perwakilan politik (political representation) yang diwakili oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), perwakilan teritorial (territorial representation) yang diwakili oleh Dewan Perwakilan Daerah (DPD), dan perwakilan fungsional (fungsional representation).

Latar belakang dibentuknya DPD

  1. memperkuat ikatan daerah dalam wadah NKRI dan memperteguh persatuan kebangsaan seluruh daerah
  2. Meningkatkan akomodasi dan aspirasi, serta kepentingan daerah dalam kebijakan nasional yang berkaitan dengan negara dan daerah
  3. mendorong percepatan demokrasi, pembangunan dan kemajuan daerah
  4. mengoptimalkan fungsi utusan daerah yang semula merupakan bagian atau fraksi MPR

Prof Sri Soemantri memberikan pandangan mengenai alasan terbentuknya DPD, yaitu: Pertama, tuntutan pengisian anggota lembaga legislatif agar dipilih secara demokratis dengan melibatkan rakyat pemilih. Keberadaan utusan daerah dan utusan golongan dalam komposisi Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) digantikan dengan keberadaan DPD. Kedua, sebagai wadah untuk mewakili suara rakyat daerah di pusat dalam hal penentuan kebijakan nasional. Adanya tuntutan separatisme yang kuat jika penyelenggaraan otonomi tidak dilakukan.

Meskipun kedudukannya merupakan salah satu lembaga negara yang sejajar dengan DPR, MPR, Presiden, Mahkamah Agung (MA), Mahkamah Konstitusi (MK), bahkan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), DPD yang anggotanya dipilih langsung melalui pemilu ternyata di dalam konstitusi hanya diberikan sedikit fungsi dan kewenangan. Tujuan awal pembentukan lembaga DPD yang  sangat mulia, tidak didukung dengan pemberian tugas yang dapat memperkuat kedudukan DPD di parlemen. Di dalam konstitusi, pasal 22D Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (UUD NRI 1945)  menyebutkan bahwa fungsi dari DPD berkaitan dengan legislasi, pengawasan, dan anggaran yang berkaitan dengan daerah, yaitu otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.

Dalam proses legislasi DPD mempunyai kewenangan dalam hal pengajuan Rancangan Undang-Undang (RUU) dan ikut membahas RUU mengenai otonomi daerah serta hal-hal lain yang telah diatur oleh UUD 1945. Hal ini mengisyaratkan bahwa keikutsertaan DPD dalam pembahasan RUU hanya disifati sebagai bahan pertimbangan. Melihat keadaan saat ini yang menunjukan lemahnya peran DPD, maka penguatan kewenangan DPD adalah hal yang baik untuk mengoptimalkan peran DPD sebagai perwakilan daerah.

Upaya penguatan Wewenang DPD

Upaya penguatan DPD sempat terbesit dalam putusan MK No. 92/2012, dimana dalam putusan tersebut DPD dapat ikut serta sampai ke tingkat kedua pembahasan Undang- Undang mengenai daerah otonom, tetapi hal tersebut tidaklah cukup mengingat peran penting DPD dan tujuan DPD yang mulia maka perlu DPD untuk diberikan taringnya yaitu berupa penguatan wewenang DPD.

Dalam pasal 249 Ayat (1) Huruf J  Undang-undang Nomor 2 Tahun 2018 perubahan kedua UU 17 tahun 2014 tentang MD3,  menyatakan bahwa DPD memiliki wewenang untuk; “melakukan pemantauan dan evaluasi atas rancangan peraturan daerah dan peraturan daerah.”

Hal ini dikuatkan dengan adanya putusan MK No 137/PUU-XIII/2015 dan Putusan MK No 56/PUU-XIV/2016 yang menyatakan bahwa kewenangan Menteri Dalam Negeri dan Gubernur selaku wakil pemerintah pusat dalam membatalkan Perda Provinsi, Perda Kabupaten/Kota, Pergub, dan Perbup/Perwal inkonstitusional atau bertentangan dengan Undang-Undang Dasar. Artinya, Mahkamah Konstitusi telah menghapus kewenangan mendagri membatalkan perda sehingga executive review tidak ada lagi. Sehingga hanya Mahkamah Agung yang berwenang dalam membatalkan Perda Provinsi, Perda Kabupaten/Kota, Pergub, dan Perbup/Perwal.

Keputusan Mahkamah Konstitusi tersebut juga berdampak pada tugas DPD dan Mendagri sebagai wakil pemerintah pusat akan memiliki fungsi dan kewenangan yang sama dalam hal pengawasan dan evaluasi terhadap Raperda dan Perda. Putusan tersebut berimplikasi membuat adanya potensi konflik dan tumpang tindihnya kewenangan dalam melakukan pengawasan dan evaluasi terhadap Raperda dan perda antara DPD dan Mendagri. Pemerintah daerah nantinya akan dibuat terhambat apabila hasil pengawasan dari DPD dan Mendagri saling tumpang tindih. Karena di dalam UU No 2 tahun 2018 tentang MD3, pasal 249 ayat (1) belum ada aturan yang jelas mengenai ruang lingkup pengawasan, hasil pengawasan dan bentuk atau kekuatan hukum pengawasan yang dilakukan oleh DPD.

Dalam pasal Pasal 240 peraturan DPD RI Nomor 3 tahun 2018 tentang Tata Tertib hanya menjelaskan maksud dari pemantauan Raperda dan perda meliputi kegiatan:

  1. pengumpulan data untuk mendapatkan informasi rancangan Perda dan Perda provinsi, kabupaten, dan kota;
  2. rapat kerja dengan pemerintah daerah dan/atau DPRD provinsi, kabupaten, dan kota, termasuk pemangku kepentingan di daerah; dan
  3. kunjungan kerja ke pemerintah daerah dan/atau DPRD provinsi, kabupaten, dan kota, termasuk pemangku kepentingan di daerah.

Sedangkan, evaluasi raperda dan perda meliputi kegiatan :

(1) Evaluasi rancangan Perda dan Perda sebagaimana dimaksud dalam Pasal 239 ayat (3) meliputi analisis rancangan Perda dan Perda provinsi, kabupaten, dan kota. 

(2) Hasil Evaluasi dilaporkan dalam sidang paripurna sebagai bahan rekomendasi. 

(3) Rekomendasi sebagaimana dimaksud pada ayat (2) disampaikan kepada DPR, Pemerintah Pusat, dan/atau pemerintahan daerah sesuai kewenangannya. (4) DPD menyusun pedoman mengenai evaluasi rancangan Perda dan Perda.

Tujuan Penambahan wewenang tugas DPD dalam pasal 249 ayat (1) huruf J

Pertama, sebagai upaya DPD dalam rangka pengharmonisasian peraturan daerah. Salah satu permasalahan penting dalam pembentukan peraturan perundang-undangan adalah adanya disharmonisasi substansi antara peraturan yang satu dengan yang lain. Bahkan pada tahun 2016, tercatat sebanyak 3.143 Perda yang dibatalkan oleh Menteri Dalam Negeri, karena Perda tersebut dianggap menghambat percepatan dalam menghadapi peningkatan investasi dan juga menghambat semangat kebhinekaan dan persatuan berbangsa bernegara. 

Banyaknya Perda bermasalah yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, menggambarkan bahwa perlunya upaya peningkatan pengawasan terhadap Raperda dan Perda baik secara preventif maupun represif represif.

Pengawasan preventif dilakukan dalam rangka untuk menyempurnakan suatu produk hukum dari peraturan daerah yang dibentuk. Melalui cara ini, maka akan terlihat kekurangan atau kesalahan-kesalahan dalam prosedur pembuatan peraturan daerah didalam pasal-pasalnya. Sedangkan, pengawasan represif dilakukan setelah disahkannya peraturan daerah yang dimaksud.

Kedua, adanya kontrol dari pemerintah pusat kepada pemerintahan di daerah, atau disebut executive abstract preview. Terhadap peraturan daerah sebagai produk legislatif di daerah, sebaiknya hanya di “preview” oleh pemerintahan atasan apabila statusnya masih sebagai rancangan peraturan daerah yang belum mengikat untuk umum. Dengan adanya executive preview dapat :

  • mencegah berlakunya suatu Perda yang bertentangan dengan kehendak dan logika rakyat, 
  • mencegah terbitnya suatu Perda yang justru bertentangan dengan undang-undang, 
  • menghindari lahirnya Hyper regulation.

Jika peraturan daerah itu sudah mengikat umum, maka sebaiknya yang mengujinya adalah lembaga peradilan sebagai pihak ketiga yang sama sekali tidak terlibat dalam proses pembentukan peraturan daerah yang bersangkutan sesuai dengan sistem yang dianut dan dikembangkan menurut UUD 1945 yakni “centralized model of judicial review”, bukan “decentralized model”, seperti ditentukan dalam Pasal 24A ayat (1) dan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945. 

Ketiga, dengan adanya pemantauan dan evaluasi dari DPD, nantinya akan memudahkan kinerja dari Kemendagri untuk melakukan pengawasan perda dan raperda. Pengawasan akan menjadi lebih detail, karena dilakukan oleh dua instrumen negara sekaligus. Sehingga akan banyak opsi, masukan dan pertimbangan yang dapat dirumuskan. 

Keempat, karena DPD mempunyai peran yang sangat penting maka perlu memperkuat kewenangannya. Menurut Jimly Ashidiqqie, DPD mempunyai peran untuk memperkuat ikatan daerah, memperteguh persatuan kebangsaan seluruh daerah,  meningkatkan akomodasi untuk aspirasi kepentingan daerah dalam perumusan kebijakan nasional serta mendorong agar terjadinya kemajuan daerah-daerah secara serasi artinya kemajuan daerah yang satu dengan yang lainnya seimbang.

Implikasi dari pemantauan dan evaluasi perda dan raperda oleh DPD.

Pemantauan dan evaluasi dapat dilakukan jika peraturan itu belum diundangkan dan masih bersifat rancangan peraturan daerah. Untuk kemudian, DPD dapat memberikan rekomendasi terhadap raperda yang tengah dirumuskan. Rekomendasi-rekomendasi yang disampaikan DPD RI akan menjadi perspektif baru terkait hubungan pusat dan daerah dalam legislasi. Selanjutnya memberikan arah bagi anggota dan kelembagaan untuk merumuskan sasaran pemantauan. Seterusnya dengan kajian yang komprehensif sehingga secara politik dapat dipertanggungjawabkan.

Jika Rancangan Peraturan Daerah tersebut telah disahkan menjadi Perda, maka rekomendasi yang diberikan DPD dapat disampaikan kepada DPR dan Presiden untuk melihat keterbutuhan aturan perundangan yang sesuai dengan kondisi masyarakat di daerah. Kemudian juga dapat memberikan masukan kepada lembaga Yudikatif, dalam hal ini Mahkamah Agung untuk membatalkan Perda yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan. 

Hal ini sesuai dengan pasal 22D ayat (3), mengenai fungsi pengawasan yang dimiliki oleh DPD, yaitu “DPD dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai: otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, pajak, pendidikan, dan agama serta menyampaikan hasil pengawasannya itu kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti”.

Berdasarkan pasal tersebut objek pengawasan DPD terbatas hanya pada pelaksanaan Undang-Undang yang terkait dengan daerah, sehingga fungsi pengawasan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) tidak menyentuh materi muatan peraturan pelaksanaan Undang-undang.

 

AI