Oleh: Febry Gunawan Sitorus – Founder Yuris Muda Indonesia

Latar Belakang

Wacana pengujian Anggaran Dasar/Anggaran Rumah Tangga Partai Politik (“AD/ART Parpol”) akhir-akhir ini menjadi diskusi yang menarik. Bermula dari adanya keinginan dari 4 (empat) mantan kader Partai Demokrat mengajukan uji materil dan uji formil (judicial review)  Anggaran Dasar/Anggaran Rumah Tangga Partai Demokrat Tahun 2020 yang disahkan oleh Menteri Hukum dan HAM (Menkumham) tanggal 18 Mei 2020 terhadap Undang-Undang Nomor 2/2008 Jo. UU 2/2011 tentang Partai Politik (“UU Parpol”) ke Mahkamah Agung (“MA”). Empat mantan kader Partai Demokrat tersebut menunjuk Prof. Yusril Ihza Mahendra sebagai kuasa hukum.

Dalam pres rilis yang disampaikan, Prof. Yusril Ihza Mahendra mendalilkan bahwa MA berwenang untuk menguji AD/ART Parpol karena AD/ART Parpol dibuat oleh Partai Politik atas perintah undang-undang dan delegasi yang diberikan UU Parpol. Menurutnya, ada kevakuman hukum untuk menyelesaikan persoalan AD/ART Parpol. Mahkamah Partai yang merupakan quasi peradilan internal partai, tidak berwenang menguji AD/ART Parpol. Begitu juga Pengadilan Negeri yang berwenang mengadili perselisihan internal parpol yang tidak dapat diselesaikan oleh Mahkamah Partai, tidak berwenang menguji AD/ART Parpol. Pengadilan Tata Usaha Negara juga tidak berwenang mengadili hal itu karena kewenangannya hanya untuk mengadili sengketa atas putusan tata usaha negara.

Prof. Yusril Ihza Mahendra juga mendalilkan bahwa alasan AD/ART Parpol dapat diuji di MA karena kedudukan Parpol yang sangat mendasar dalam kehidupan demokrasi dan penyelenggaraan negara. Menurutnya, ada 6 (enam) kali kata partai politik disebutkan di dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (“UUD 1945). Ada puluhan kali partai politik disebut di dalam undang-undang, bahkan ada undang-undang khusus yang mengatur partai politik, seperti yang sekarang berlaku yakni UU Parpol. Lembaga-lembaga seperti Kejaksaan Agung dan Komisi Pemberantasan Korupsi malah tidak satu kalipun disebut di dalam UUD 1945.  Di dalam UUD 1945 disebutkan antara lain bahwa hanya partai politik yang boleh ikut dalam Pemilu Legislatif, hanya partai politik yang boleh mencalonkan Presiden dan Wakil Presiden. Usai Pemilu, fraksi-fraksi partai politik memainkan peranan besar dalam mengajukan dan membahas RUU, membahas calon duta besar, Panglima TNI dan Kapolri, Gubernur BI, BPK, KPK dan seterusnya. Di daerah, sebelum ada calon independen, hanya partai politik yang bisa mencalonkan Kepala Daerah dan Wakilnya. Begitu partai politik didirikan dan disahkan, partai tersebut tidak bisa dibubarkan oleh siapapun, termasuk oleh Presiden. Partai politik hanya bisa dibubarkan dengan Putusan Mahkamah Konstitusi.

Menurutnya, peran partai yang begitu besar dalam kehidupan demokrasi dan penyelenggaraan negara, partai-partai yang punya wakil di Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (“DPR RI”) juga mendapat bantuan keuangan yang berasal dari Anggaran Pemrintah Belanja Negara (“APBN”) yang berarti dibiayai dengan uang rakyat. Oleh karenanya, menurutnya Mahkamah Agung harus melakukan terobosan hukum untuk memeriksa, mengadili dan pemutus apakah AD/ART Partai Demokrat Tahun 2020 bertentangan dengan undang-undang atau tidak? Apakah perubahan AD/ART dan pembentukan AD/ART Partai Demokrat Tahun 2020 telah sesuai dengan prosedur yang diatur oleh undang-undang atau tidak? Apakah materi pengaturannya, seperti kewenangan Majelis Tinggi yang begitu besar dalam Partai Demokrat, sesuai tidak dengan asas kedaulatan anggota sebagaimana diatur dalam UU Partai Politik?

AD/ART Parpol Bukan Objek Hak Uji Materil di MA

UUD 1945 secara expressis verbis memberikan kewenangan MA. Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 mengatura bahwa: “Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang, dan mempunyai wewenang lainnya yang diberikan oleh undang-undang”

Rumusan normatif Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 diatas jelas menunjukkan bahwa dalam konteks judicial review, kewenangan MA terbatas kepada pengujian peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang terhadap undang-undang. Pertanyaannya, apa yang dimaksud dengan peraturan perundang-undangan? Apa yang dimaksud dengan undang-undang?. UUD 1945 tidak mengatur spesifik terkait hal ini, hal ini dapat dipahami karena sebagaimana sifat dasarnya, pengaturan yang ada dalam UUD hanya bersifat norma abstrak bukan norma konkrit, sehingga untuk menemukan makna peraturan perundang-undangan dan undang-undang, perlu untuk merujuk aturan dibawahnya yakni undang-undang yang mengatur tentang peraturan perundang-undangan. Saat ini, undang-undang yang mengatur tentang peraturan perundang-undangan adalah Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (“UU P3”).

Definisi Peraturan Perundang-Undangan

Pasal 1 angka 2 UU P3 mendefenisikan bahwa peraturan perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam Peraturan Perundang-undangan.

Dari rumusan norma diatas, dapat dilihat bahwa unsur-unsur mutlak sebuah produk hukum dapat dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan adalah:

  • Tertulis, artinya aturan tersebut haruslah dibuat dalam bentuk tertulis sesuai dengan format yang diatur dalam Lampiran II UU P3. Selain itu, tertulis atau tidaknya sebuah aturan tidak hanya dapat diukur apakah tertulis diatas kertas, namun lebih jauh tertulis maknanya adalah bahwa peraturan perundang-undangan tersebut harus diundangkan dan dapat diakses dengan mudah oleh publik secara luas.
  • Mengikat secara umum, artinya addresat normanya adalah masyarakat secara umum, tidak spesifik hanya merujuk kepada subjek hukum tertentu
  • Di bentuk dan ditetapkan oleh Lembaga Negara/Pejabat berwenang, artinya sebuah peraturan dapat dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan harus memenuhi syarat bahwa peraturan tersebut dibentuk dan ditetapkan oleh lembaga negara/pejabat yang berwenang. Lembaga Negara adalah keseluruhan suprastruktur politik yang menjalankan fungsi legislatif, eksekutif dan yudikatif yang memiliki tugas membuat keputusan yang berkaitan dengan kepentingan umum, baik yang disebutkan dalam UUD 1945 maupun yang tidak disebut dalam UUD 1945.
  • Di bentuk sesuai prosedur yang diatur, artinya adalah agar dapat dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan maka peraturan tersebut harus dibuat sesuai dengan prosedur yang diatur (saat ini, UU P3 dan lampirannya)
AD/ART Bukan Peraturan Perundang-Undangan

Pertanyaan selanjutnya adalah apakah AD/ART Partai Politik merupakan peraturan perundang-undangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka (2) UU P3?. Pasal 1 angka 2 dan 3 UU Parpol menyebutkan bahwa anggaran dasar partai politik, adalah peraturan dasar Partai Politik sementara anggaran rumah tangga partai politik adalah peraturan yang dibentuk sebagai penjabaran anggaran dasar.

Jika merujuk Pasal 1 angka 2 UU P3, AD/ART Parpol tidak memenuhi unsur-unsur peraturan perundang-undangan. Pertama, AD/ART Parpol tidak mengikat secara umum, karena AD/ART Parpol merupakan peraturan dasar partai yang mengikat terbatas hanya kepada anggota partai politik, bukan masyarakat secara umum, sehingga tidak memenuhi unsur mengikat secara umum.  Kedua, AD/ART Parpol tidak dibentuk dan ditetapkan oleh lembaga negara ataupun pejabat berwenang. Partai Politik sebagai pembentuk AD/ART Parpol bukan merupakan lembaga negara atau pejabat yang berwenang, karena partai politik hanyalah salah satu infrastruktur politik yang kedudukannya bukan menjalankan fungsi legislatif, bukan menjalankan fungsi eksekutif dan apalagi fungsi yudikatif. Selain itu, Partai Politik bukan pula lembaga yang memiliki tugas untuk membuat keputusan yang berkaitan dengan kepentingan umum. Ketiga, pembentukan AD/ART Parpol tidak diharuskan dibentuk sesuai prosedur-prosedur pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam UU P3 dan lampirannya. Sehingga sangat terang bahwa AD/ART Parpol tidak memenuhi unsur-unsur sebagai sebuah peraturan perundang-undangan. Oleh karenanya jelas bahwa AD/ART Parpol bukan merupakan objek hak uji materil di MA.

Jika merujuk Pasal 5 ayat (1) dan (2) UU Parpol, jelas disebutkan bahwa:

AD dan ART dapat diubah sesuai dengan dinamika dan kebutuhan Partai Politik

Perubahan AD dan ART sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan berdasarkan hasil forum tertinggi pengambilan keputusan Partai Politik.

Dari ketentuan norma diatas, justru UU Parpol menyerahkan sepenuhnya proses perumusan/perubahan AD/ART Parpol didasarkan kepada dinamika dan kebutuhan partai politik. Sehingga, jika dipandang dari sisi manapun AD/ART Parpol tidak dapat ditafsirkan secara ekstensif sebagai suatu peraturan perundang-undangan, sehingga MA tidak berwenang untuk mengujinya terhadap undang-undang apalagi pintu masuknya adalah hak uji materil.

UU Parpol sejatinya sudah mengatur bagaimana ketentuan-ketentuan yang harus diatur dalam AD/ART Parpol. Misalnya dalam Pasal 2 UU Parpol sudah merinci bahwa AD Parpol harus memuat asas dan ciri partai politik, visi dan misi partai politik, nama, lambang dan tanda gambar partai, tujuan dan fungsi partai, organisasi, tempat kedudukan, dan pengambilan keputusan, kepengurusan partai politik, mekanisme rekrutmen keanggotaan partai politik dan jabatan politik, sistem kaderisasi, mekanisme pemberhentian anggota, peraturan dan keputusan partai, pendidikan politik, keuangan partai dan mekanisme penyelesaian perselisihan internal partai. Keseluruhan aspek diatas harus dituangkan dalam AD/ART Parpol dan dalam proses verifikasi, Kemenkumham melalui Pasal 4 UU Parpol selanjutnya akan melakukan penelitian dan/atau verifikasi kelengkapan dan kebenaran. Sehingga dalam tahap ini UU sudah memberikan tahapan check atas kebenaran syarat-syarat yang harus dituangkan dalam AD/ART Parpol.

Dari perspektif sumber pendanaan partai politik, juga menjadi hal yang menguatkan bahwa AD/ART Parpol bukan merupakan objek yang dapat dijadikan sebagai objek hak uji materil di MA. Saat ini sumber utama pendanaan partai politik bukan APBN/APBD.

Pasal 34 ayat (1) UU Parpol mengatur bahwa keuangan partai politik bersumber dari:

  1. Iuran anggota;
  2. Sumbangan yang sah menurut hukum; dan
  3. Bantuan keuangan dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

Dalam Pasal 5 Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2018 tentang Perubahan Kedua Atas Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 2009 Tentang Bantuan Keuangan Kepada Partai Politik (“PP Dana Parpol”) mengatur besaran niiai bantuan keuangan kepada Partai Politik yakni untuk tingkat Pusat yang mendapatkan kursi di DPR sebesar Rp 1.000,- per suara sah, di tingkat provinsi yang mendapatkan kursi di DPRD provinsi sebesar Rp 1.200,- per suara sah, di tingkat kabupaten/kota yang mendapatkan kursi di DPRD kabupaten/kota sebesar Rp1.500,- per suara sah. Jumlah ini sangat jauh dari kebutuhan partai politik, sehingga sumber mayoritas pendanaan partai politik berasal dari iuran anggota dan sumbangan/hibah yang diperoleh partai politik.  Praktis, sumber pendanaan partai politik di Indoesia saat ini yang berasal dari negara sangat minim. Sehingga, argumentasi yang mendasarkan berwenangnya MA menguji AD/ART Parpol karena ada sumber dana dari negara yang digelontorkan dari APBN/APBD, menjadi argumen yang sangat lemah dan dipaksakan. Karena berbeda hal misalnya, jika sumber dana partai politik mayoritas berasal dari negara, seperti di Turki (90%), Spanyol (87,5%), Belgia (85%)Italia (82%), Portugal (80%) Denmark (75%) Finlandia (75%), Meksiko (70%), Norwegia (67,4%), dan Hungaria (60%).

Argumentasi selanjutnya terkait berwenangnya MA menguji AD/ART Parpol karena AD/ART Parpol dibuat oleh Partai Politik atas perintah undang-undang dan delegasi yang diberikan UU Parpol. Maka hal yang sama jika mengikuti logika yang demikian maka, Anggaran Dasar Perseroan Terbatas, BUMN, Yayasan, Koperasi, Organisasi Masyarakat juga berpotensi untuk dapat diuji di MA. Tentu, jika ini dibiarkan terjadi maka ini adalah bagian dari penghancuran terhadap sistem dan tatanan hukum itu sendiri.

Selanjutnya, persoalan jumlah frasa “Partai Politik” yang muncul dalam UUD 1945 maupun undang-undang tentu tidak dapat secara mutatis mutandis dimaknai dan dijadikan ukuran constitutional importance dan mendasar tidaknya kedudukan sebuah lembaga/pranata dalam UUD 1945. Misalnya jika mengikuti logika yang dibangun semakin sering muncul maka semakin mendasar kedudukannya dalam sistem ketatanegaraan, sama-sama sebagai pelaksana kekuasaan kehakiman Mahkamah Konstitusi tercatat disebut dalam UUD 1945 sebanyak 12 kali, sementara Mahkamah Agung disebutkan sebanyak 8 kali. Apakah lantas dapat disimpulkan bahwa kedudukan Mahkamah Konstitusi lebih mendasar dibanding Mahkamah Agung. Artinya, jumlah kemunculan frasa dalam UUD 1945 tidak dapat disimplifikasi sebagai dasar untuk menentukan mendasar tidaknya kedudukan sebuah lembaga, apalagi membandingkannya dengan lembaga lainnya – sungguh tidak berdasar atas teori apapaun. Tentu semua pasti memahami, bahwa dasar untuk menentukan mendasar tidaknya kedudukan sebuah lembaga harus dilihat dari peran, fungsi, dan kewenangan yang diberikan bukan berdasarkan jumlah frasa yang muncul. Tidak dapat disangkal bahwa dalam negara demokrasi bahwa partai politik adalah salah satu pilar, namun tidak dapat pula dengan alasan tersebut menjadikan AD/ART nya dipersamakan dengan peraturan perundang-undangan.

Judicial review terhadap AD/ART Parpol tidak memiliki semangat dasar prinsip ajudikasi norma. Misalnya di lapangan hukum manapun, pengujian terhadap norma baik aturan (regelling) maupun keputusan (beschikking) didasari semangat yang sama, yakni arena review (pemeriksaan ulang) atas tindakan atau keputusan (beleid) penguasa yang dinilai merugikan warga negara. Baik Pengujian UU di Mahkamah Konstitusi, gugatan atas Keputusan Tata Usaha Negara/Perbuatan Melawan Hukum Penguasa (Onrehcmatige Overheidsdaad) di Peradilan Tata Usaha Negara, dan termasuk pengujian peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang terhadap undang-undang di MA semuanya didasari semangat dan filosofi tindakan korektif atas beleid/tindakan penguasa/pemerintah. Di sini jelas, semangatnya adalah untuk memberikan ruang kepada warga negara untuk men-challenge keputusan/tindakan negara (Lembaga Negara/Pejabat). Secara filosofis mengapa kemudian perlu memberikan ruang bagi warga negara untuk menguji setiap keputusan/beleid maupun tindakan lembaga negara/pejabat negara/pemerintahan? Mengingat, fungsinya yang berkaitan secara langsung dengan kepentingan umum, maka sangat dimungkinkan kebijakan yang diputuskan akan berdampak secara langsung/ merugikan kepentingan umum (warga negara).

Jauh berbeda dengan kedudukan partai politik yang tidak mempunyai kewenangan –secara hukum-untuk menentukan kebijakan yang secara langsung berdampak kepada kepentingan umum. Meskipun Pasal 6A ayat (2) UUD 1945 menentukan bahwa pasangan calon presiden dan wakil presiden diusulkan oleh partai politik/gabungan partai politik tetapi bukan berarti yang memutuskan siapa yang berhak jadi presiden adalah partai politik tetapi tetap masyarakat melalui proses yang demokratis. Keputusan-keputusan dan kebijakan partai politik – dalam desain hukum – tidak memiliki dampak secara langsung terhadap kepentingan umum, berbeda dengan lembaga negara/pejabat negara/pemerintahan yang secara natural kewenangannya untuk melahirkan keputusan/tindakan yang berdampak secara langsung kepada kepentingan umum. Jika kembali merujuk kepada defenisi partai politik dalam UU Parpol, jelas disebutkan bahwa partai politik adalah organisasi yang bersifat nasional dan dibentuk oleh sekelompok warga negara Indonesia secara sukarela atas dasar kesamaan kehendak dan cita-cita untuk memperjuangkan dan membela kepentingan politik anggota, masyarakat, bangsa dan negara, serta memelihara keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Partai politik dibentuk secara sukarela, artinya tidak ada paksaan bagi warga negara untuk bergabung dengan partai politik dan oleh karenanya tidak ada keharusan warga negara untuk terikat dengan AD/ART Parpol. Parpol dibentuk atas dasar kesamaan kehendak dan cita-cita, artinya jika tidak ada meeting of mind terkait cita-cita dan dinamika yang ada dalam partai maka tidak ada paksaan untuk tetap terlibat dalam partai politik. Sehingga dapat dilihat karakter keterikatan terhadap partai politik sifatnya sukarela dan didasarkan atas kesamaan cita-cita. Terlihat jelas perbedaan karakternya dengan lembaga negara dan implikasinya terhadap kebijakan/keputusan/aturan yang dibentuk. Dalam kedudukan partai politik sebagai infrastruktur politik, sifatnya adalah sukarela yang sewaktu-waktu dapat dibentuk atas dasar kebebasan berserikat (Pasal 28 Jo. Pasal 28E ayat (3) UUD 1945), sewaktu-waktu dapat membubarkan diri tanpa ada implikasi kepada kepentingan umum secara langsung. Sehingga, terlihat sangat dipaksakan argumentasi yang mencoba memperluas kewenangan MA untuk menguji AD/ART Parpol dengan alasan karena kedudukan partai politik dalam sistem ketatanegaraan. (AI)