Sumber Gambar: Website DLH Kab. kulonprogo

Pendahuluan

Pandemi Covid-19 di Indonesia setidaknya telah berjalan selama kurang lebih empat bulan dimulai dari kasus pertama yang diumumkan oleh Presiden Jokowi pada 2 Maret 2020. Hingga saat ini korban masih terus mengalami peningkatan. Menyikapi hal tersebut Presiden Joko Widodo menetapkan Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 7 Tahun 2020 Tentang Gugus Tugas Percepatan Penanganan Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) pada 13 Maret 2020 (Ihsanudin, 2020). Tidak hanya Keppres 7/2020, produk hukum lain untuk menangani wabah Covid-19 juga diterbitkan oleh Pemerintah baik dalam bentuk keputusan, Peraturan Perundangundangan maupun peraturan kebijakan. Terdapat sekurang-kurangnya delapan produk hukum yang telah disahkan diantaranya: Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 52 tahun 2020 tentang Pembangunan Fasilitas Observasi dan Penampungan dalam Penanggulangan Covid-19 atau Penyakit Infeksi Emerging di Pulau Galang, Kota Batam, Provinsi Kepulauan Riau, yang disahkan pada 31 Maret 2020. Instruksi Presiden (Inpres) Nomor 4 tahun 2020 tentang Refocussing Kegiatan, Realokasi Anggaran, serta Pengadaan Barang dan Jasa Dalam Rangka Percepatan Penanganan Covid-19, yang memerintahkan kementerian dan lembaga mengalokasikan anggarannya serta mempercepat pelaksanaan pengadaan barang dan jasa untuk penanganan virus Corona.

Produk hukum lain selanjutnya yang dikeluarkan adalah Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 21 tahun 2020 tentang Pembatasan Sosial Berskala Besar Dalam Rangka Percepatan Penanganan Covid-19 yang disahkan pada 31 Maret 2020 dikeluarkannya kebijakan ini setelah banyaknya tekanan dari pemerintah daerah yang meminta Presiden untuk mengeluarkan kebijkan Lock Down untuk menangani penyebaran Covid-19 yang semakin massive. Kemudian Keppres Nomor 11 tahun 2020 tentang Penetapan Status Kedaruratan Kesehatan Masyarakat yang disahkan pada tangggal 31 Maret 2020. Selanjutnya, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) Nomor 1 tahun 2020 tentang Kebijakan Keuangan Negara dan Stabilitas Sistem Keuangan Untuk Penanganan Covid-19. Melalui Perppu ini juga Pemerintah melakukan realokasi APBN dan menetapkan Rp 405,1 triliun untuk difokuskan dalam penanganan Covid-19. Meskipun dalam penerbitan Perppu ini banyak mengalami pro dan kontra dikarenakan Perppu ini dianggap menghilangkan wewenang lembaga negara lain untuk membuat kebijakan. (Hidayat, 2020).

Berlakunya Perppu tersebut diikuti dengan keluarnya Perpres Nomor 54 tahun 2020 tentang Perubahan Postur dan Rincian APBN Tahun Anggaran 2020, sebagai pedoman untuk mengubah postur APBN di kementerian dan difokuskan untuk penanganan Covid-19. Berikutnya Keppres Nomor 12 tahun 2020 tentang Penetapan Bencana non-alam Penyebaran Covid-19 sebagai Bencana Nasional. Keppres ini disahkan pada Senin 13 April 2020, dengan berlakunya Keppres Ini Covid-19 menjadi bencana nasional. Dalam aturan tersebut penanggulangan bencana nasional akan dilaksanakan oleh Gugus Tugas Percepatan Penanganan Covid-19 di masing-masing daerah dengan kepala daerah sebagai Ketua Gugus Tugas Percepatan Penanganan Covid-19 di daerah.

Berdasarkan beberapa kebijakan yang telah dikeluarkan oleh Presiden, mulai dari Keppres dan Perppu yang telah dijelaskan di atas, tentu diikuti oleh tindakan kementerian, lembaga maupun pemerintah daerah, dengan menerbitkan peraturan turunan sebagai peraturan pelaksana kebijakan penanganan Covid-19, dalam bentuk peraturan-perundang-udangan maupun dalam bentuk produk hukum lain berupa peraturan kebijakan (Assiddiqie, 2010). Atau juga bisa disebut Quasi legislations (Cahyadi, 2014).

Unsur dalam negara hukum adalah pemerintahan dilakukan berdasarkan Undang-Undang (asas legalitas) di mana kekuasaan dan wewenang yang dimiliki pemerintah hanya semata-mata ditentukan oleh Undang-Undang Dasar atau Undang-Undang (Riyanto, 2019). Bayu Dwi Anggono menjelaskan bahwa sebagai konsekuensi sebagai negara hukum salah satunya terwujud dalam berbagai peraturan negara (statsregeling) atau keputusan negara dalam arti luas (besluiten) dapat dibagi menjadi tiga kelompok yaitu Peraturan perundang-undangan atau wettelijk regeling, Peraturan Kebijaksanaan atau beleidsregels (yang mencangkup intruksi, surat edaran, pengumuman, surat keputusan dan lain lain), dan Penetapan atau bhesikking (Anggono, 2018).

Surat Edaran Sebagai Diskresi

Dalam menjalankan sebuah pemerintahan tentu pemerintah akan selalu menemui masalah-masalah yang kompleks, padahal permasalahan tersebut perlu untuk segera di tangani, akan tetapi peraturan perundang-undangan yang sifatnya umum, abstrak tidak dapat menjangkau permasalahan-permasalahan yang kongkret dalam kehidupan masyarakat tersebut salah satunya permasalahan mengenai Covid-19 saat ini. Menurut Bagir Manan, ini disebabkan adanya cacat bawaan (natural defect) dan cacat buatan (artificial defect) dari peraturan perundang-undangan sebagai bentuk hukum tertulis (Taufik, 2010).

Sebagai ketentuan tertulis (written rule) atau hukum tertulis (written law) peraturan perundang-undangan mempunyai jangkauan yang terbatas hanya berdasar pada unsur-unsur politik, ekonomi, sosial, budaya, dan hankam yang paling berpengaruh pada saat pembentukan peraturan tersebut, namun jika dibandingkan dengan perubahan masyarakat tidak seimbang peraturan yang ada dapat tidak dilaksanakan karena sudah tertinggal atau out of date, karena peraturan yang ada tidak dapat menjangkau kecepatan perubahan masyarakat, oleh karena itu untuk mengatasi hal tersebut diberikanlah kewenangan bebas atau diskresi (Muftuf Efendi, 2013). Selain itu diskresi ini diberikan kepada pejabat administrasi negara untuk bertindak atas inisiatif sendiri menyelesaikan berbagai permasalahan pelik yang membutuhkan penanganan secara cepat, sementara terhadap permasalahan itu tidak ada, atau masih belum dibentuk suatu dasar hukum penyelesaiannya oleh lembaga legislatif (Ansori, 2015).

Diskresi atau (freies ermessen) dianggap sebagai kewajiban pemerintah pada negara kesejahteraan (welfare state), dalam hal ini dikarenakan pemerintah memiliki kewajiban untuk memberikan kesejahteraan bagi warga negara utamanya terkait merealisasikan tujuan negara (Sihotang, 2017). Pada konteks Indonesia saat ini, fenomena banyaknya Surat Edaran yang muncul akibat kebutuhan hukum untuk penanggulangan Covid-19, sehingga pemerintah menggunakan kewenangan bebasnya tersebut untuk mengatasi kondisi yang terjadi saat ini. Diskresi juga diartikan sebagai sarana yang memberikan ruang bergerak bagi pejabat atau badan-badan administrasi negara untuk melakukan tindakan tanpa harus terikat sepenuhnya pada undang-undang (Lukman, 1996).

Diskresi merupakan peraturan kebijakan dari tindakan pemerintahan yang berkaitan dengan pelayanan publik yang harus diberikan pemerintah sebagai fungsi dari pelayanan publik. Diskresi dalam hal ini merupakan wewenang pada badan atau pejabat pemerintah yang memungkinkan mereka untuk melakukan pilihan-pilihan dalam mengambil tindakan hukum dan/atau tindakan faktual dalam lingkup tindakan pemerintah. Diskresi dimiliki oleh pemerintah karena pemerintah harus aktif berperan mencampuri bidang kehidupan sosial ekonomi masyarakat (public service) yang mengakibatkan pemerintah tidak boleh menolak untuk mengambil keputusan ataupun bertindak dengan dalih terjadi kekosongan pengaturan hukum (Darumurti, 2012).

Pengertian peraturan kebijakan (beleidsregels) di Belanda, sesuai yang dijelaskan oleh Bruinsma, merupakan konsep ‘beleid’ yang sulit diterjemahkan ke dalam bahasa lain karena konsep itu merupakan konsep yang tidak dapat dipisahkan dengan masyarakat Belanda. Terdapat dua pengartian periahal terminoligi ‘Beleid’ yaitu dapat berarti mengelola dan mengatur berdasarkan prinsip-prinsip dan kebijakan-kebijakan yang berkaitan dengan aspek perencanaan dari atas ke bawah (topdown). Kedua ‘Beleid’ yang berarti mempertimbangkan segala aspek terkait dan memberikan solusi atas suatu masalah. Sehingga dalam teori maupun praktik, konsep ‘beleid’ merupakan campuran dari kedua makna tersebut (Clark, 2007).

Di Indonesia peraturan kebijakan tersebut disebut dengan Surat Edaran yang digolongkan sebagai produk tata naskah dinas dengan pengertian, Surat Edaran merupakan naskah dinas yang memuat pemberitahuan tentang hal tertentu yang dianggap penting dan mendesak, (Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Dan Reformasi Birokrasi Republik Indonesia Tentang Pedoman Tata Naskah Dinas Instansi Pemerintah, 2012) disebut juga dengan istilah pseudo-wetgeving (perundang-undangan semu) atau spigelrecht (hukum bayangan/cermin) (Suratno, 2017).

Jika merujuk pada teori kewenangan (Hadjon, 1997), pejabat pemerintah yang memiliki kewenangan untuk membuat diskresi meruakan pejabat yang diberi kewenangan atribusi oleh peraturan perundang-undangan. Atribusi sendiri diartikan sebagai wewenang untuk membuat keputusan (besluit) yang langsung bersumber kepada undang-undang dalam arti materiil. Atribusi juga dikatakan sebagai suatu cara normal untuk memperoleh wewenang pemerintahan, sehingga tampak jelas bahwa kewenangan yang didapat melalui atribusi oleh organ pemerintah adalah kewenangan asli, karena kewenangan itu diperoleh langsung dari peraturan perundang-undangan (Yuliansyah, 2017).

Kewenangan dalam membentuk peraturan ini tidak diatur secara tegas oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) maupun dalam Peraturan Perundang-undangan yang mengatur mengenai pembentukan Peraturan Perundang-undangan, sehingga peraturan ini disebut dengan peraturan kebijakan, artinya secara formil bentuknya bukan Peraturan Perundang-undangan, karena tidak ada kewenangan mengatur oleh pejabat pemerintahan dalam pembentukan peraturan ini, sehingga tidak termasuk Peraturan Perundang-undangan, meskipun secara materiil peraturan kebijakan dapat mengatur (Regeling) ke dalam (Ridwan HR, 2011).

Seperti yang dicontohkan oleh Jimly Asshiddiqie peraturan semacam itu tidak dapat disebut peraturan perundang-undangan karena secara formal tidak berbentuk Peraturan Perundang-undangan yang resmi. Misalnya, Surat Edaran dari seorang Menteri atau seorang Dirjen yang ditujukan kepada jajaran pegawai negeri sipil yang berada dalam lingkup tanggung jawabnya (internal) secara keseluruhan, hal tersebut dapat dituangkan dalam bentuk surat biasa, tidak perlu mengeluarkan peraturan resmi, seperti Peraturan Menteri misalnya, meskipun dalam hal ini isi dari surat tersebut bersifat mengatur (regeling) (Assiddiqie, 2010). Oleh karena itu J.B.J.M. Ten Berge dalam Farlian Belawa Hurint, membagi kewenangan bebas atau diskresi ini kedalam tiga macam yaitu kebebasan interpretasi, kebebasan mempertimbangkan dan kebebasan mengambil kebijakan (Hurint, 2017).

Melihat definisi dari diskresi yang terdapat dalam Pasal 1 angka 9 UU Administrasi Pemerintahan, maka bentuk diskresi terbatas hanya pada keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan. Berdasarkan Pasal 1 angka 7 UU Administrasi Pemerintahan, yang dimaksud dengan keputusan adalah ketetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan dalam penyelenggaraan pemerintahan. Sedangkan mengacu pada Pasal 1 angka 8 UU Administrasi Pemerintahan, yang dimaksud dengan tindakan adalah perbuatan Pejabat Pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya untuk melakukan dan/atau tidak melakukan perbuatan konkret dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan.

Dibatasinya lingkup diskresi pada UU Administrasi Pemerintahan hanya pada keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 9 UU Administrasi Pemerintahan berdampak pada ketiadaan regulasi (kekosongan hukum) (Kun, 1993), yang mengatur mengenai pembentukan peraturan kebijakan. Padahal, dalam tataran konseptual maupun implementatif, diskresi dalam bentuknya sebagai peraturan kebijakan tidak hanya berupa keputusan/ketetapan tetapi juga dapat berbentuk: 1) surat edaran, 2) surat perintah atau instruksi; 3) pedoman kerja atau manual, 4) petunjuk pelaksanaan (juklak), 5) petunjuk operasional/petunjuk teknis (juknis), 6) instruksi, 7) pengumuman, 8) buku panduan atau “guide” (guidance), 9) kerangka acuan atau Term of Reference (TOR), dan 10) desain kerja atau desain proyek (project design) yang materinya bersifat mengatur.

Kesimpulan

Keberadaan Surat Edaran yang merupakan bentuk dari peraturan kebijakan adalah konsekuensi dari kewenangan bebas yang dimiliki oleh pemerintah (diskresi). Akan tetapi dari hasil pembahasan di atas, bahwa belum terdapat kesesuaian antara pejabat satu dengan pejabat lain terkait format dan materi muatan Surat Edaran sehingga terdapat Surat Edaran yang memuat norma hukum dan berlaku secara umum mengikat kepada masyarakat. Sedangkan dalam Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Republik Indonesia Nomor 80 Tahun 2012 dan Peraturan Kepala Arsip Nasional RI No. 2 Tahun 2014, Surat Edaran digolongkan sebagai produk tata naskah dinas. Oleh karena itu idealnya Surat Edaran hanya sebatas alat komunikasi kedinasan berupa pemberitahuan kepada kalangan internal.

Surat Edaran pada dasarnya bersifat informatif sehingga seharusnya Surat Edaran tidak boleh mengatur hal-hal yang melampui kewenangan dan bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan. Hal ini tentu juga berlaku ketika dalam kondisi faktual seperti saat pandemi covid-19 seperti saat ini. Ketika negara membutuhkan kerja cepat terkait regulasi untuk melaksanakan kebijakannya demi keselamatan bangsa dan negara maka, kebijakan yang dikeluarkan yang memuat norma hukum dan mengikat umum seharusnya tetap dibuat dalam bentuk Peraturan Perundang-undangan. Hal ini bisa berupa Peraturan Menteri, Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati/Walikota.

Kemudian terkait pengujian Surat Edaran ke pengadilan dapat dilaksanakan apabila: 1) ketika isi dari Surat Edaran bertentangan dengan Hak Asasi Manusia, 2) materi muatannya seharusnya dituangkan dalam peraturan perundang-undangan, 3) terdapat materi dari Surat Edaran yang bertentangan dengan peraturan perundangundangan yang lebih tinggi. Jika, terpenuhi secara keseluruhan atau ketiga unsur tersebut, maka dapat dilakukan pengujian secara yudisial ke Mahkamah Agung.

Sumber:

Artikel ini merupakan isi dari Jurnal yang ditulis Bayu Dwi Anggono, Nando Yussele Mardika di Jurnal Masalah – Masalah Hukum Universitas Diponegoro.

ANGGONO, Bayu Dwi; MARDIKA, Nando Yussele. . Masalah-Masalah Hukum, [S.l.], v. 50, n. 4, p. 351-362, oct. 2021. ISSN 2527-4716. Available at: <https://ejournal.undip.ac.id/index.php/mmh/article/view/32481>. Date accessed: 30 nov. 2021. doi:http://dx.doi.org/10.14710/mmh.50.4.2021.351-362.